Οι ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές και η διακινδύνευση επιτυχούς υλοποίησης των δημοπρατούμενων δημόσιων έργων

113

  

του Γεωργίου-Βασιλείου Ελευθεριάδη*

Είναι κοινώς αποδεκτό ότι το ζήτημα των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών αποτελεί μία από τις σημαντικότερες παθογένειες των διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων και αναγνωρίζεται ευρέως ως ένα σημαντικό πρόβλημα, ιδιαίτερα όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις έργων.

Αποτελεί δε αιτία για πολλά συνακόλουθα προβλήματα τα οποία αντικατοπτρίζονται στην ποιότητα των παραγόμενων έργων, οδηγώντας – σε πλείστες όσες περιπτώσεις – είτε σε διάλυση της σύμβασης, λόγω αδυναμίας ολοκλήρωσης του αντικειμένου εκ μέρους του αναδόχου, είτε σε αύξηση/τροποποίηση του συμβατικού αντικειμένου με συμπληρωματικές συμβάσεις, πολλές φορές ακροβατώντας στο όριο των διατάξεων της νομοθεσίας.

Περαιτέρω, η υποβολή ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς διακινδυνεύει και το δημόσιο συμφέρον, στο μέτρο που ο ανάδοχος ενδέχεται να επιχειρήσει κατά την εκτέλεση της σύμβασης να καλύψει τη ζημία που υφίσταται εξαιτίας του αδικαιολόγητα χαμηλού τιμήματος, σε βάρος της ποιότητας ή/και της ποσότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών.

Το σημείο εκκίνησης για την προσέγγιση των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών είναι ότι οι υπέρμετρες εκπτώσεις που δίνονται στο ανταγωνιστικό περιβάλλον ενός διαγωνισμού δε θα πρέπει να αποτελούν τροχοπέδη στην υλοποίηση του αντικειμένου της σύμβασης, όπως επίσης να μην υποβαθμίζουν την ποιότητα των υποδομών και των έργων που παραδίδονται, αλλά και να μην παραβιάζουν το εθνικό και κοινοτικό δίκαιο στους τομείς της εργασίας και του περιβάλλοντος.

Γεώργιος Βασίλειος Ελευθεριάδης

 

Η κατάσταση, ωστόσο, γίνεται ακόμα πιο περίπλοκη εάν ληφθεί υπόψη ότι οι προσφορές που φαίνονται ασυνήθιστα χαμηλές, ειδικότερα σε σχέση με τα έργα, ενδέχεται να βασίζονται σε τεχνικά, οικονομικά ή νομικά αβάσιμες παραδοχές ή πρακτικές.

Αυτό σημαίνει ότι όταν οι πραγματικές («επί τω έργω») συνθήκες αποκαλύψουν το αβάσιμο των παραδοχών, οι προσφορές αυτές μπορεί να αποδειχθούν – εκ των υστέρων πλέον – ότι είναι οικονομικά μη βιώσιμες, με τον κίνδυνο για τις αναθέτουσες αρχές να βρεθούν αντιμέτωπες με την κλιμάκωση του κόστους, όπως και με τη διακινδύνευση επιτυχούς υλοποίησης του αντικειμένου της σύμβασης.

Άλλες σημαντικές επιπτώσεις των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών είναι η διατάραξη και νόθευση του υγιούς ανταγωνισμού, η χαμηλή επιτελεστικότητα (υποβάθμιση ή/και μη επίτευξη των ποιοτικών απαιτήσεων, περιορισμός των δαπανών για την ασφάλεια και υγεία, καθώς και αυτών που απορρέουν από την εργατική νομοθεσία, μη εφαρμογή των αρχών και υποχρεώσεων για την περιβαλλοντική διαχείριση), οι μεγάλες διεκδικήσεις και διαφορές κατά την υλοποίηση της σύμβασης, η καθυστέρηση στην υλοποίηση του αντικειμένου της σύμβασης ή/και πιθανή επαναδημοπράτηση, η εμπλοκή σε δικαστικές διαδικασίες, η μετακύλιση των συνεπειών στην κατασκευαστική αλυσίδα (υπεργολάβοι, προμηθευτές), η απώλεια πόρων για λογαριασμό της αναθέτουσας αρχής, το ενδεχόμενο οικονομικής κατάρρευσης του αναδόχου, η απώλεια της δυνατότητας επιλογής μιας άλλης βιώσιμης προσφοράς από πλευράς της αναθέτουσας αρχής.

Η ευρωπαϊκή οδηγία 2014/24/ΕΕ έρχεται αφενός να αντιμετωπίσει και να ελέγξει τις υπέρμετρες εκπτώσεις αφετέρου να διασφαλίσει την ποιότητα και την αρτιότητα των μελετών και των έργων, με στόχο να προστατευθεί το δημόσιο συμφέρον και ο υγιής ανταγωνισμός.

Σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 88 του ν.4412/2016, με το οποίο ενσωματώθηκε στο εθνικό δίκαιο το άρθρο 69 της πιο πάνω οδηγίας, θεσπίζεται έλεγχος στον εντοπισμό των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών εκ μέρους της αναθέτουσας αρχής και προβλέπεται η υποβολή αντικειμενικής αιτιολόγησης εκ μέρους των διαγωνιζόμενων οικονομικών φορέων.

Από τις διατάξεις του πιο πάνω άρθρου του ν.4412/2016 συνάγεται ότι όταν οι προσφορές που κατατίθενται σε μια διαγωνιστική διαδικασία φαίνονται ασυνήθιστα χαμηλές σε σχέση με τα χαρακτηριστικά του δημοπρατούμενου έργου, οι αναθέτουσες αρχές υποχρεούνται να καλέσουν τους προσφέροντες οικονομικούς φορείς να εξηγήσουν την τιμή ή το κόστος που προτείνουν στην προσφορά τους, ζητώντας τους να προσκομίσουν τα αναγκαία δικαιολογητικά και να παρέχουν επαρκείς εξηγήσεις για την προσφερόμενη χαμηλή τιμή, με γνώμονα τα κριτήρια που παρατίθενται στην παρ. 2 του άρθρου 88, τα οποία αφορούν κυρίως σε τεχνικά και οικονομικά χαρακτηριστικά, αλλά και στη συμμόρφωση με τις υποχρεώσεις που επιβάλλονται από την κοινωνική, ασφαλιστική και εργατική νομοθεσία.

Ωστόσο, μετά την εφαρμογή της παρ. 5α του άρθρου 88 και, επιπρόσθετα, στο μέτρο που δεν έχει ακόμη εκδοθεί η προβλεπόμενη στην παρ. 6 του πιο πάνω άρθρου απόφαση, οι επιτροπές διαγωνισμών έρχονται συχνά αντιμέτωπες με ασαφείς διευκρινίσεις και εξηγήσεις/αιτιολογήσεις, με ενδεικτικές μόνο αναφορές σε τεχνικά και οικονομικά στοιχεία εκ μέρους των διαγωνιζόμενων οικονομικών φορέων, με αποτέλεσμα να απαιτείται ιδιαίτερη προσπάθεια, ώστε να γίνει ουσιαστική και εμπεριστατωμένη εκτίμηση του ασυνήθιστα χαμηλού τιμήματος της προσφοράς, σε σχέση με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και τις συνθήκες της υπό ανάθεση σύμβασης.

Συνεπώς, για να έχει αποτελεσματική εφαρμογή η διάταξη αυτή, απαιτείται περαιτέρω επεξεργασία του θέματος σε βάθος και καθίσταται, πλέον, επιτακτική η έκδοση της απόφασης της παρ. 6 του άρθρου 88 του ν.4412/2016, με την οποία θα οριστούν η μέθοδος και τα κριτήρια βάσει των οποίων μία προσφορά κρίνεται ως ασυνήθιστα χαμηλή, καθώς επίσης θα οριστεί ο τρόπος σύνδεσης των κριτηρίων αξιολόγησης των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών με μηχανισμούς καταγραφής τιμών, όπως τα παρατηρητήρια τιμών.

Η πιο πάνω απόφαση πρέπει, επιπρόσθετα, να προβλέπει λεπτομέρειες σχετικά με τη μεθοδολογία την οποία θα πρέπει να ακολουθούν οι οικονομικοί φορείς για τις υποβαλλόμενες εξηγήσεις, καθώς και τα απαιτούμενα στοιχεία που πρέπει να συνοδεύουν την αιτιολόγηση της προσφοράς τους. Τα επεξηγηματικά αυτά στοιχεία αφενός πρέπει να είναι αντικειμενικά – ώστε να μπορούν να ελεγχθούν – αφετέρου να είναι σαφή και πλήρως κατανοητά στις επιτροπές των διαγωνισμών.

Κατ’ αυτόν τον τρόπο, οι επιτροπές θα διευκολυνθούν σημαντικά προκειμένου να επιτελέσουν το έργο τους με αντικειμενικότητα και ομοιομορφία, ώστε η κρίση τους να είναι συμβατή με τις αρχές της διαφάνειας και της ίσης αντιμετώπισης των οικονομικών φορέων, έχοντας ως αποκλειστικό γνώμονα την εξασφάλιση μίας βιώσιμης και υλοποιήσιμης σύμβασης, δηλαδή την αποδοτικότερη διοχέτευση των οικονομικών πόρων, τη βελτίωση της ποιότητας και επιτελεστικότητας των υπό εκτέλεση έργων και, τελικά, τη διασφάλιση του δημόσιου συμφέροντος.

Ο κ. Γεώργιος-Βασίλειος Ελευθεριάδης είναι Πολιτικός Μηχανικός, M.Sc., και εργάζεται στο Ειδικό Επιστημονικό Προσωπικό της Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων.